Právní aspekty jednotného digitálního trhu

Jedním ze základních kamenů dnešního práva EU je tzv. jednotný vnitřní trh, který reguluje čtyři základní unijní svobody, tj. volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu v rámci celé Unie. Na těchto cílech se pracuje už od počátku evropské poválečné integrace datované první smlouvou z roku 1951, která založila Evropské společenství uhlí a oceli.[1] Základem těchto pravidel je snaha eliminovat jakékoli neodůvodněné diskriminační chování vůči zahraničnímu zboží, osobám, poskytovatelům či příjemcům služeb či kapitálu, které lze při stále rostoucím přeshraničním obchodním styku mezi členskými zeměmi EU předpokládat. Rozlišuje se přitom diskriminace přímá, která je typická výslovným použitím zakázaného diskriminačního kritéria (např. německý výrobce aut podléhá při prodeji v ČR jiným pravidlům než výrobce český), a diskriminace nepřímá, která je typická svým skrytě diskriminačních efektem, kdy formálně jsou pravidla shodná pro všechny účastníky, ale fakticky díky příslušnému kontextu vytvářejí nerovné zacházení s různými skupinami účastníků (např. pivo vyrobené z určitého druhu chmele - který se ovšem mimochodem produkuje pouze v ČR – má nižší sazbu spotřební daně, než pivo vyrobené z jiného chmele). Pravidla volných pohybů v EU zavazují obecně pouze členské státy a nevztahují se na jednání soukromých osob, ať už podnikatelů či spotřebitelů.

Nejpokročilejšího stupně sjednocení pravidel a odstranění vzájemných bariér se povedlo dosáhnout v rámci volného pohybu zboží, kde již v dnešní době jen velmi výjimečně dochází k tomu, že by se některý stát rozhodl porušit zákazy regulující jakoukoli přímou či nepřímou diskriminaci zahraničních výrobků oproti domácímu zboží. V oblasti volného pohybu osob a služeb naproti tomu stále existuje řada překážek, kterým mohou pracovníci, ucházející se o práci v zahraniční, resp. přeshraniční poskytovatelé služeb do jiného státu Unie, i dnes ještě čelit. Důvodem je ochranářská politika řady členských států, které ze společenských důvodů trvají „na ochraně“ domácích pracovníků a poskytovatelů služeb proto konkurenci ze zahraničí. Naopak v oblasti volného pohybu kapitálu je dosažený stupeň integrace velmi pokročilý, obzvláště pak v rámci zemí eurozóny, tj. států, které se vzdaly vlastní národní měny a vyměnily ji za společnou evropskou měnu euro. Nelze tedy ani dnes paušálně prohlásit, že v rámci EU jsou veškeré tradiční pohyby zboží, osob, služeb a kapitálu ve všech případech zcela bezproblémové.

Klíčová právní úprava, která se uplatní při přeshraničním prodeji zboží, spočívá v jednoznačném zákazu vývozních i dovozních cel a poplatků s rovnocenným účinkem (článek 30 SFEU), dále v zákazu diskriminačního vnitrostátního zdanění (článek 110 SFEU), a konečně v zákazu tzv. netarifních obchodních překážek, zahrnující množstevní omezení a opatření s rovnocenným účinkem (článek 34-36 SFEU). Samotné znění Smlouvy neposkytuje definici zboží a není tedy zcela jednoznačné o jaké výrobky se má jednat, resp. na které věci se již principy volného zboží nebudou aplikovat. Legální definici proto poskytl až Soudní dvůr EU ve své judikatuře, když vysvětlil, že zbožím se „musí rozumět výrobky, jejichž hodnota je vyjádřitelná v penězích a jež jsou schopny stát se předmětem obchodní transakce“.[2] Definice tak zahrnuje veškeré legálně obchodovatelný výrobky, včetně uměleckých děl[3], IT programů[4], energií jako vody či elektřiny[5]. Naopak věci, s nimiž je zakázáno obchodovat jako např. lidské orgány či drogy nemohou ochrany volného pohybu zboží v EU využít, podobně např. zbraně podléhají speciálnímu zpřísněnému režimu a nemohou tedy zcela volně v rámci Unie být obchodovány. Za zboží je přitom považován takový výrobek, který byl bud na území EU vyroben, nebo na toto území legálně dovozen za splnění všech dovozních povinností. Dovoz do EU a vývoz z EU přitom není krytý stejnými pravidly jako volný pohyb zboží v rámci EU, při transakcích se třetími státy naopak jsou často účtovány různé celní a jiné poplatky[6], či mohou být uplatňovány kvóty.

Zákaz uvalení cel či poplatků s rovnocenným účinkem podle článku 30 SFEU a zákaz diskriminačního vnitřního zdanění  podle článku 110 SFEU jsou velmi podobného charakteru, jejich podstatou je uvalení určité finanční přirážky k ceně zboží, které tak zdraží a je méně konkurenceschopné. Rozdílem mezi těmito dvěma zákazy je přitom právní důvod uvalení takové finanční přirážky. Pokud je právním titulem přechod zboží přes hranice jednotlivých členských států EU, pak se aplikuje článek 30 SFEU, pokud je právní důvodem uvalení přirážky až samotný prodej na cílovém trhu (např. DPH či jiné vnitrostátní daně), pak se uplatňuje článek 110 SFEU.

Při zkoumání diskriminačního zdanění podle článku 110 SFEU se rozlišují dvě různé situace a sice ta, kdy existuje na domácím trhu podobný výrobek vnitrostátního původu (dovážené německé pivo a domácí české pivo) a naopak situace, kdy při dovozu žádný podobný výrobek na domácím trhu neexistuje (dovážené italské olivy a přitom žádný podobný český výrobek). Tomu odpovídá i členění článku 110 SFEU na dva odstavce. První situace zásadně zakazuje stanovení vyšší celní sazby ne zahraniční výrobek, než na výrobek domácí, zatímco v druhém se analyzuje, zda existuje domácí výrobek alespoň vzdáleně konkurující tomu zahraničnímu (olivám může vzdáleně konkurovat např. české rajče), a důsledkem je pak zákaz pouze tzv. diskriminačního efektu, tj. bezdůvodně vyšší zdanění zahraničního unikátního výrobku. Podstatné je rovněž to, že unijní regulace nijak nezakazuje vyšší daňovou sazbu pro domácí výrobky, ale pouze naopak vyšší sazby pro zahraniční výrobky,

Zákaz kvantitativních omezení a opatření s rovnocennými účinkem funguje zcela jiným způsobem. Za množstevní omezení se považují kvóty, kterými členský stát jednostranně reguluje max. množství dováženého či vyváženého zboží do / z jiného členského státu. Takové situace dnes již prakticky neexistují, neboť jsou jasně prokazatelné. Naopak opatření s rovnocenným účinkem lze i dnes v praxi nalézt, neboť jsou často velmi šikovně skrytá a těžko identifikovatelná. Definici opatření s rovnocenným účinkem (ORUKO) opět nenajdeme přímo ve Smlouvě, ale byla vytvořena judikaturou SDEU, který za ORUKO považuje „veškerá obchodní pravidla přijatá členskými státy, která jsou schopná klást překážku přímo či nepřímo, skutečně nebo potenciálně, vnitřnímu trhu Společenství“[7]. Zakázaným jednáním tak byl např. shledán i belgický zákon, který vyžadoval certifikát autenticity pro whisky dováženou ze Skotska, ačkoli jiné členské země toto nepožadovaly a neexistoval pro to žádný rozumný důvod. Požadavek totiž dokázal splnit pouze přímý dovozce ze Skotska a nikoli jakýkoli jiný dovozce využívající re-exportu z jiných zemí EU a bylo tedy diskriminační.[8]

U přímé diskriminace, neboli jinak vyjádřeno tzv. rozlišujících opatření, je situace jednoznačná, a je velmi obtížné ospravedlnit jejich zavedení ze strany členského státu, neboť stát musí prokázat existenci některého z liberačních důvodů obsažených v článku 36 SFEU
(tj. ospravedlnit své jednání veřejnou mravností, veřejným pořádkem, veřejnou bezpečností, ochranou zdraví a života lidí a zvířat, ochranou rostlin, ochranou národního kulturního pokladu, nebo ochranou průmyslového a obchodního vlastnictví). S ohledem na velmi restriktivní přístup SDEU k interpretaci těchto důvodů je šance na úspěšné obhájení zavedení netarifní překážky ve formě přímé diskriminace velmi obtížné a statisticky nepravděpodobné. Na druhou stranu existují situace nepřímé diskriminace, neboli jinak vyjádřeno tzv. nerozlišující opatření, které nesměřují pouze na dovážené výrobky, ale jsou aplikovány stejným, nerozdílným způsobem na veškeré výrobky bez ohledu na jejich zemi původu. Zde by se na první pohled zdálo, že taková pravidla nemohou být v rozporu s principy volného pohybu zboží a nemohou být ilegální. Avšak na základě pozoruhodné judikatury Soudního dvoru EU jsou i takové situace za určitých podmínek diskriminační, a proto zakázaná.

Klíčové pro pochopení hranice zakázaného nerozlišujícího opatření a naopak nerozlišujícího opatření legálního je dvoji rozhodnutí ve věci Cassis de Dijon[9] a ve věci Keck.[10] V Cassis de Dijon šlo o případ, v němž Německo aplikovalo svoji tradiční legislativu ohledně likérových vín a požadovalo minimální objem alkoholu, aby se takový výrobek mohl označovat za likérové víno. Toto pravidlo fungovalo řadu let bez problémů, dokud se německá firma Rewe nepokusila dovézt francouzský tradiční nápoj Cassis de Dijon, který uvedený limit nesplňoval a německé úřady dovoz takového nápoje zakázaly, resp. odmítly jeho označení jako likérové víno. Na základě podrobného dokazování SDEU došel k závěru, že zatímco náklady německých producentů na přizpůsobení se tomuto pravidlu byly nulové, nikdy jiné likérové víno ani na trh uvést v Německu nemohly a proto toto pravidlo „automaticky“ jejich zboží splňovalo, výrobky z jiných členských států EU podobně odpovídaly místní tradici v těchto zemích a přizpůsobení se uvedenému německému pravidlu pro něj představovalo dodatečné náklady. V tomto SDEU shledal nedůvodnou diskriminaci, byť ve formě nepřímé, a proto byl německý zákon shledán jako porušující právo EU. Na druhou stranu však na základě argumentace Německa SDEU povolil vedle liberačních důvodů podle článku 36 SFEU odvolávat se rovněž na tzv. kategorické požadavky ve veřejném zájmu, za něž označil např. ochranu spotřebitele, které se Německo neúspěšně dovolávalo (později byla SDEU přidána např. i ochrana životního prostředí). Státy tak nyní mají možnost v případě nerozlišujících opatření využít další kategorie liberačních důvodů, než jsou ty stanovené článkem 36 SFEU.

V druhém případě pak pan Keck čelil trestnímu stíhání ve Francii pro prodej zboží pod cenou. Odvolával se na princip Cassis de Dijon, kdy podle něj takové pravidlo představovalo zakázanou diskriminaci, jelikož ve svém domovském státu takovou tradici neměli, a proto pro něj představuje dodatečné náklady. Nicméně SDEU v uvedeném případu došel k opačnému závěru, neboť konstatoval, že v dané věci šlo o objektivní regulaci podmínek prodeje, která dopadá na všechny prodejce stejným nediskriminačním způsobem, a je proto legální. Rozdíl mezi Cassisem de Dijon spočívá v tom, že v prvním z uvedených případů šlo o pravidlo, které zasahovalo do tzv. podstaty výrobku, tj. upravovalo jak má vypadat, být zabalené, jaký má mít obsah, složení, apod. Taková pravidla jsou zakázaná, i pokud jsou nerozlišujícího charakteru, neboť jde  nelegální nepřímou diskriminaci. Naopak v Keckovi šlo o situaci, kdy výrobek samotný vůbec regulován domácím tradičním pravidlem není, jde čistě o regulaci podmínek prodeje, jinak řečeno „určitých prodejních opatření“. Taková situace nevyvolává zvýšené náklady jen o zahraničních výrobců, ale stejným způsobem dle Soudního dvoru dopadá na všechny prodejce, a diskriminační tedy obecně není.

Volný pohyb osob se tradičně vztahoval pouze na ekonomicky aktivní obyvatele (resp. i společnosti zřízené v rámci EU).[11] Neaplikoval se proto např. na studenty, či důchodce, kteří nedisponovali právem pobývat na území cizího členského státu. Od roku 1992, kdy byla přijata Smlouva o EU však existuje institut občanství EU, který právo na nediskriminační zacházení garantuje všem občanům Unie bez rozdílu, ať už vykonávají ekonomickou činnost nebo nikoli. Občanem EU přitom je každý občan kteréhokoli členského státu EU, přitom unijní občanství nenahrazuje svazek se svým státem, ale doplňuje jej o některá specifická práva. Občan EU má právo svobodně vstupovat a pohybovat se na území všech členských států Unie, což je doplněno ekonomickými právy vyplývajícími z principů volného pohybu osob a služeb v článcích 45-62 SFEU. Občan EU má dále právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu a v místních obecních volbách podle jeho aktuálního pobytu, dále také právo na diplomatickou ochranu ze strany konzulárního zastoupení kteréhokoli z dalších členských států, pokud se nachází v zahraničí a jeho vlastní stát zde konzulární zastoupení nemá. Podstatným prvkem je také právo na komunikaci v jakémkoli úředním jazyce EU včetně češtiny na orgány Unie a v tomto jazyce také obdržet odpověď na své dotazy, což doplňuje petiční právo k Evropskému parlamentu a právo stěžovat si evropskému veřejnému ochránci práv (ombudsmanovi).

Dalším vývojovým prvkem volného pohybu osob jsou tzv. Schengenské dohody z roku 1985 a 1990, které tehdejší pobytový režim občanů jiných členských států výrazně posunuly tak, že postupně vytvořily Schengenský prostor, v němž nejsou prováděny pravidelné hraniční kontroly totožnosti osob. I Česká republika je členem Schengenského prostoru od roku 2007, nejde tak o automatické právo, které náleží každému členskému státu EU, ale je nutné splnit konkrétní bezpečnostní požadavky. Proto je možné v rámci členských států Schengenského prostoru cestovat bez zbytečných zdržení při hraničních kontrolách. Na druhou stranu v případech zvláštního zřetele hodného, jako byly např. covidové pandemie nebo mistrovství světa ve fotbale či olympiáda, mohou členské státy krátkodobě pravidelné hraniční kontroly obnovit s cílem zajistit ochranu veřejné bezpečnosti v daném státu.

Za služby se v unijním právu považují ekonomické aktivity, které jsou zpravidla poskytovány za úplatu, a to zejména aktivity průmyslové a obchodní povahy, řemeslné činnosti a činnosti v oblasti svobodných povolání.[12] Znakem volného pohybu služeb je dočasnost jejich poskytování, tedy např. kadeřnice přes léto krátkodobě poskytuje své služby v zahraničí, ale jinak provozuje svou činnost ve vlastní zemi. Volný pohyb služeb se vztahuje pouze na podnikatele, nikoliv na zaměstnance. Stejná činnost vykonávaná zaměstnancem bude spadat do volného pohybu osob (pracovníků), zatímco pokud je vykonávána OSVČ, půjde o volný pohyb služeb. V případě, že poskytování služeb není krátkodobé, ale jedná se o pravidelnou či dlouhodobou aktivitu, hovoříme pak o činnosti regulované svobodou usazování (viz článek 49-55 SFEU), tedy např. kadeřnice, která se vedle svého salonu v domácím členském státu otevře pobočku v sousední zemi, kde pravidelně poskytuje své služby, realizuj svobodu usazování a nikoli volný pohyb služeb. Členské státy mají právo určitým způsobem regulovat činnost zahraničních osob, které v cílové zemi poskytují své služby, resp. využívají svobody usazování, nicméně musí se jednat o regulaci, která není diskriminační v porovnání s osobami zřízenými podle vnitrostátního práva dané země. Podrobnosti jsou upraveny sekundárními právními akty EU, přičemž specifikují práva nejen osob, využívajících těchto svobod, ale také rodinných příslušníků či osob závislých na hlavním beneficientovi.

V souvislosti s rychlým rozvojem digitálních technologií a digitálního světa po roce 2000 však i značná část ekonomických transakcí neprobíhá ve fyzické podobě, ale v digitální podobě. Problémem tak již tak často nebývají celní či daňové překážky, ale místo toho vznikají nové právní otázky související např. s uzavíráním smluv na internetu či obecně prostředky digitální komunikace, nebo s ochranou spotřebitele v takovýchto přeshraničních transakcích, nebo s poskytováním digitálních služeb příjemcům v jiných státech. Cílem Komise proto bylo vytvořit legislativu, která by jednotným způsobem upravila pravidla pro uzavírání kupních smluv v celé EU. Výsledkem byl návrh nařízení nazývaný zkratkou CESL (Common European Sales Law),[13] který zaváděl právně velmi neobvyklý model tzv. druhého režimu vnitrostátního práva. CESL by tak vkládal do vnitrostátní právní úpravy alternativní právní úpravu kupní smlouvy, která by existovala vedle tradičních národní regulace a smluvní strany by si dobrovolně mohly zvolit, že jejich smlouva se bude řídit CESL a nikoli klasickou vnitrostátní úpravou. To českému právníkovi připomínalo dvoukolejnost známou z paralelní existence tehdejšího občanského[14] a obchodního[15] zákoníku, které odlišným způsobem upravovaly např. kupní smlouvu až do roku 2012, kdy regulaci smluvního práva sjednotil  přijat nový občanský zákoník.[16] CESL však pro svou invazivní povahu, díky níž výrazně ingeroval do vnitrostátních modelů smluvního práva nakonec nebyl pro dlouhotrvající odpor členských států v rámci Rady EU nikdy přijat a Komise musela návrh nakonec vzít zpět.

Namísto toho se Komise proto rozhodla věnovat se pouze elektronického obchodu a připravila v roce 2015 tzv. Strategii pro jednotný digitální trh v Evropě[17], která měla přinést několik legislativních návrhů pro regulaci e-commerce v rámci celé EU. Jednotný digitální trh měl doplnit stávají koncept jednotného vnitřního trhu tím, že dojde k odstranění překážek pro volný pohyb zboží a služeb poskytovaných on-line.

Komise připravila strategii pro jednotný digitální trh sestávající ze tří pilířů:

1) lepšího přístupu spotřebitelů a podniků k digitálnímu zboží a službám v celé EU;

2) vytváření podmínek a rovných příležitostí pro rozvoj digitálních sítí a inovačních služeb;

3) maximalizace růstového potenciálu digitální ekonomiky.

Výsledkem však byly pouze výrazně osekané návrhy dvou směrnic 2019/770 a 2019/771,[18] které musely obsahově významně ustoupit požadavkům členských států, jež do posledního dechu bránily svá vnitrostátní pravidla proti jakémukoli rozsáhlejšímu sjednocení pravidel v rámci EU. Obě směrnice byla nakonec úspěšně přijaty, nicméně oproti velkorysému řešení CESL se zaměřují jednak na otázku sjednocení pravidel pro poskytování tzv. digitálního obsahu spotřebitelům, a jednak rovněž na otázku sjednocení pravidel pro prodej hmotného zboží spotřebitelům. Podle závěrečných ustanovení však obě směrnice mají implementační lhůtu pro jejich začlenění do vnitrostátních právních řádů členských států až do 1.7.2021. Navíc však budou aplikovatelné pouze na smlouvy uzavřené počínaje 1.1.2022, proto vyhodnocení jejich fungování bude možné učinit až s větším odstupem.