Přehled tématu

Tvorba environmentální politiky v EU

• instituce spolu interagují – vyváří se systém tvorby envi. politiky – částečně definován smlouvami (formální procedury), částečně založen na neformálních vztazích a procesech
• envi. politika je typická velkou rolí neformálních vztahů a procedur ve všech fázích tvorby politiky – od nastolování agendy, přes tvorbu a schválení rozhodnutí až k implementaci
• další typickou vlastností je tzv. implementační deficit

 

Proces tvorby environmentální politiky v EU – formální procedury

• jedná se o dominantně regulatorní politiku – důležitý je tedy proces tvorby nových pravidel – zejména legislativních a strategických VPD
• formální procedura prošla v průběhu času změnami – dnes dominuje řádný legislativní postup (spolurozhodování)
• envi. politika má v rámci předpisů schvalovaných spolurozhodováním největší zastoupení (mezi 14 a 20ti procenty z celkového počtu legislativních aktů schvalovaných spolurozhodováním)
• některé otázky řešeny v rámci konzultační procedury – využití a správa půdy, kvantitativní management vodních zdrojů, otázky s dopadem na daně, výroba energie
• spolurozhodování: může mít tři fáze (první čtení, druhé čtení, dohodovací řízení) – v envi. politice dominuje dosahování konsenzu v první, nejpozději ve druhé fázi
• návrh podává EK – zpracovatelem nejčastěji DG ENVI, DG CLIMA
• návrh posouzen EP (výbor ENVI) a Radou pro životní prostředí (Pracovní skupina pro živ. prostředí a COREPER I, ministři životního prostředí)
• časté jsou konzultace s EHSV a VR – nezávazná stanoviska
• pokud panuje mezi třemi orgány shoda, návrh přijat v prvním čtení
• pokud ne, následují druhé čtení – EP se seznámí se stanoviskem Rady (přijme, odmítne, upraví)
• Rada přijme verzi EP nebo odmítne (procedura přijetí se liší podle postoje EK ke změnám – pokud EK s verzí předloženou EP souhlasí, pak stačí kval. většina, pokud ne, musí být jednomyslné)
• pokud se instituce ve druhém čtení shodnou na stejném znění návrhu, je přijat
• pokud bylo druhé čtení neúspěšné, koná se třetí fáze – dohodovací řízení
• setká se 27 zástupců z ENVI výboru EP, 27 zástupců Rady (pr. skupina pro živ. prostředí) a zástupci EK a pokusí se vytvořit kompromisní návrh, který musí být následně schválen REU i EP

 

Neformální aspekty procesu – fast-tracking

• zavedení spolurozhodování přineslo jeden problém – celý proces může trvat léta
• orgány EU mají zájem na rychlosti (jsou tlačeny k tomu vyřešit problém)
• proto je patrná tendence uzavírat leg. proces v prvním čtení – v envi. politice v posledních deseti letech cca 85 % návrhů přijato v prvním čtení, zbytek ve druhém, třetí čtení se konalo jen několikrát (za pětiletku 2009–2014 ani jednou)
• urychlení je dosahováno uplatňováním neformálních procedur
• před začátkem schvalování (prvního čtení) probíhají neformální přímá jednání mezi EP a REU, zúčastní se jich i zástupci EK
• tzv. trialog – cílem je odstranit třecí plochy, vyřešit sporné body, předjednat kompromis, který pak hladce projde formální procedurou
• průměrně se konají 3–4 jednání v rámci trialogu o návrhu v envi. politice – někdy ale i mnohem více (záleží na rozsahu, komplikovanosti a kontroverznosti návrhu)
• řádově jich je za pětileté období kolem 200 v oblasti envi. politiky
• za EP: zpravodaj, stínový zpravodaj(ové), předseda ENVI výboru
• za REU: zástupce předsednického státu v Pracovní skupině pro ŽP, někdy spolu se zástupce státu v Coreperu I
• za EK šéf sekce, která zpracovala návrh, příp. další členové zprac. týmu
• dva aspekty trialogu – snaha o sbližování postojů, dosažení kompromisu (ústupky jsou stravitelnější, je to za zavřenými dveřmi) x potřeba vyjednat takovou verzi, která bude mít podporu instituce (EP, REU, EK)
• hledá se rovnováha, meze, kam až lze jít
• většinou to vyjde, ne ale vždy – např. nařízení o emisích motorových vozidel – vyjednáno v trialogu (vyjednáváno 2013, od 2020 95 g/km) – irské předsednictví ale podcenilo námitky Německa, které následně návrh v Radě nepodpořilo, proces se zdržel, vyřešilo až litevské předsednictví (prodloužení lhůty, změna formy implementace)
• trialog je kontroverzní – nabourává transparentnost a politickou odpovědnost – dohody za zavřenými dveřmi – paradoxně to přinesla procedura spolurozhodování, která měla opačný cíl (je to reakce na její složitost) – narůstá tak demokratický deficit, problém pro demokratickou legitimizaci rozhodnutí
• další problém a téma – trialog limituje okruh aktérů podílejících se na vyjednávání – z REU a EP zbývají zástupci ENVI výboru (3-5), REU (1-2) a EK (1-3)
• zásadní limit je hlavně u REU – z rovného zastoupení států je dominance předsedajícího státu – může mít velké důsledky (nicméně ostatní státy pořád mají možnost zasáhnout v rámci formální procedury – ot. ale je, jak by výsledek vypadal, kdyby byly u vyjednávání kompromisu)
• další mezi-institucionální vazby – na zasedání Rady pro ŽP chodí zástupce EK, je tam poměrně aktivní v diskusi o návrzích
• potenciálně silná role EK ve druhém čtení – EK může vyhrožovat aktérům uplatněním nesouhlasu se změněným návrhem – pak v REU nutnost jednomyslné shody
• EK zároveň může návrh kdykoli stáhnout – důležitá strategická možnost (pokud jdou úpravy návrhu někam, kde je EK nechce mít)
• ENVI výbor v EP zasedá veřejné – často se zúčastňují zástupci EK a členských států
• členské státy posílají experty do expertních skupin EK, které konzultují návrh ve fázi, kdy v EK vzniká
• EK tedy nepracuje na návrhu sama – konzultuje ministerské experty
• neformální postupy zajišťují širší spektrum přímých kontaktů než předpokládá formální procedura (ta je založena více na sekvenci autonomních rozhodnutí EK, EP a REU)
• přímé kontakty umožňují vyhnout se zablokování návrhů, řeší konflikty v zárodku – je to základ konstruktivní logiky procesu (normální je hledat a nacházet kompromis)
• relativní význam jednotlivých orgánů v procesu nelze jasně kategorizovat a určit – v envi. politice je relativně silná role EK (technický a odborný charakter problémů), EP působí jako orgán obecně nakloněný envi. cílům a tématům, REU často namítá a omezuje prostor pro implementaci (státy si ji chtějí pohlídat)

 

Implementace environmentální politiky EU

• dvě úrovně implementace – EU a státy
• -na úrovni EU zejména nastavení parametrů implementace a zajišťování její jednotnosti v jednotlivých státech – probíhá v rámci tzv. komitologie
• změny v realitě se dějí na úrovni jednotlivých států – uplatňováním nových EU pravidel, příp. transpozicí směrnic do národních právních řádů

Komitologie

• nařízení a směrnice jsou sice často obsáhlé, ale i tak je třeba je dotvářet – chybí technické detaily (kategorizace látek, živ. druhů, podrobnosti procesu implementace) a postupy uplatnění v praxi
• obecnost je částečně dána kapacitou (politici nemohou řešit všechny detaily), částečně odborným rozměrem problému (politici uznávají, že by určité záležitosti měly být řešeny experty), částečně je to i taktika (některé problematické, ale nikoli zásadní body, nechat řešit EK)
• tzv. „malá pravidla“ – nařízení, směrnice a rozhodnutí EK (analogie s podzákonnými předpisy na úrovni státu – ministerské vyhlášky, nařízení vlády)
• dominuje jejich technický charakter
• EK ale nedotváří legislativu zcela autonomně – dohlíží na ni členské státy prostřednictvím tzv. komitologických výborů – předsedá jim zástupce EK, členy jsou delegáti členských států (z ministerstev, případně agentur)
• permanentní diskuse mezi EK a členskými státy o technických detailech, přílohách, procesu implementace a hodnotách envi. politiky
• envi. politika vyžaduje v implementační fázi poměrně dost aktivity EK – z toho vyplývá výrazná role komitologie v dohledu nad celým procesem
• v jednotlivých letech desítky jednání komitologických výborů řešících implementaci envi. regulace – téměř každý leg. akt v envi. politice je v komitologii řešen
• EK vydává dva typy prováděcích předpisů:
• delegované akty: dotvářejí obsah, výslovné zmocnění v textu předpisu
• implementační akty: určují způsob implementace, návazné procesy (třeba reporting), interpretují obsah předpisu, zajišťují jednotnost
• není vždy zřejmé, jaký typ aktu by se měl využít – často předmětem sporu mezi EP a REU
• delegované akty dávají EK větší autonomii – není pod tak podrobným dohledem, protože má přímo v předpisu svěřenu pravomoc jeho obsah dotvořit

Implementační akty

• existuje několik různých procedur v rámci komitologie, které kontrolují přijímaní imp. aktů
• v oblasti živ. prostředí tzv. examinační výbory (přezkumné, pak jsou ještě poradní) – EK potřebuje souhlas výboru kvalifikovanou většinou pro návrh imp. aktu – pokud ho má, akt musí vydat, pokud má negativní stanovisko kval. většinou, nemůže akt přijmout, může se odvolat k odvolacímu výboru, nebo může akt upravit a předložit ho znovu, pokud výbor nemá stanovisko kval. většinou (pozitivní nebo negativní), může EK jednat autonomně, upravit akt a přeložit ho znovu nebo předat věc odvolacímu výboru
• v praxi dominuje schvalování návrhů aktů kval. většinou
• iml. akty bez schválení jsou v envi. politice výjimečné – nařízení o pesticidech neonikotinoidní pesticidy 2009, výbor nedal postoj, EK rozhodla sama
• role čl. států je tedy při implementaci díky komitologii zásadní
• EP má u implementačních aktů roli omezenou – může stejně jako REU hlídat, jestli EK nepřekračuje pravomoc

Delegované akty

• dotváření obsahu evr. legislativy v rozsahu zmocnění – vyplývá z textu předpisu (výslovné zmocnění)
• EK nepodléhá formální kontrole v rámci komitologie – tradičně ale dobrovolně zřizuje ad hoc expertní skupiny (potřebuje národní experty při řešení technických detailů, sjednocování terminologie apod.) – jejich stanovisko není závazné, ale je v zájmu EK jim naslouchat
• EP a REU dohlížejí na vydávání delegovaných aktů – hlídají hlavně dodržování limitů zmocnění – EK nesmí překročit mandát daný textem předpisu – možnost kontroly a zrušení delegovaného aktu většinou do dvou měsíců od přijetí
• EP zde má silnější roli než u impl. aktů, proto většinou tuto formu zmocnění EK preferuje a prosazuje, oproti tomu státy (REU) chce spíše implementační akty, EK se většinou kloní spíše k delegovaným aktům (větší autonomie pro ni)

 

Implementace envi. politiky členskými státy

• dva typy implementace – praktická aplikace politik v terénu x legislativní transpozice evropského práva do národních právních řádů
• praktické uplatňování: zásadní problém je v evaluaci reálných efektů envi. politiky, její dopad na vývoj a stav živ. prostředí
• je těžké spárovat opatření v politice s jejich reálným důsledkem
• důležitá jsou data o stavu živ. prostředí – klíčová role sběru dat na národní úrovni koordinovaného Evropskou environmentální agenturou
• obecný závěr – envi. politika EU má značný vliv na stav a vývoj živ. prostředí – není snaha o kvantifikaci konkrétních efektů konkrétních aktů, sledují se spíše obecné trendy
• transpozice evropských směrnic: směrnice je specifický typ pr. předpisu – cíl a termín pro transpozici, na rozdíl od nařízení vyžaduje návaznou aktivitu
• různé formy transpozice – nový zákon, novelizace stávající legislativy, nový podzákonný předpis či změna stávajícího, žádná změna
• státům poskytují směrnice flexibilitu a možnost volby v implementaci – liší se podle míry, v návaznosti na podrobnost směrnice
• pro envi. politiku je typická vysoká míra neúspěchu transpozice – plyne z toho tzv. implementační deficit
• envi. politika se podílí na implementačním deficitu cca 20 %
• nejvýraznější v oblasti nakládání odpady, správy vodních zdrojů
• dva problémy – pozdní implementace, nesprávná implementace
• pozdní implementace: hlavní problém, častější než nesprávná – envi. politika je v tom nejhorší ze všech agend EU
• někdy připisováno komplexnosti regulace, zapojení velkého množství veto hráčů na národní úrovni, viditelnost a nákladnost opatření, nízká míra kompatibility mezi národní úrovní a evropskou regulací
• nesprávná implementace: méně časté, ale závažné
• často způsobeno odlišnými preferencemi národní úrovně a evr. regulace
• EK monitoruje – má právo zahájit se státem řízení pro nesplnění povinnosti – stát zodpovídá za implementaci, EK ji monitoruje, Soudní dvůr EU řeší spory mezi EK a státy, když se na správnosti implementace neshodnou
• tři typy informací pro EK – nekomunikace státu, šetření z vlastní iniciativy, stížnosti
• státy musejí reportovat o krocích – když to nedělají, je to samo o sobě problém – existuje na to online databáze
• DG ENVI a DG CLIMA sledují implementaci – hlavně její klíčové kroky
• občané a NGOs mohou zasílat EK stížnosti na implementaci – žalovat klidně i na vlastní stát
• EK nemá přímé donucovací pravomoci – neprovádí šetření na místě, inspekce apod.
• EK je závislá na informacích od třetích stran – států, nestátních aktérů
• ročně EK obdrží stovky stížností na implementaci v envi. politice – průměr je kolem 500 za rok
• čísla ale nejsou moc vypovídající – ne každý předpis má stejný dopad, zajímá stejný okruh aktérů (a koneckonců třeba i EK samotnou)
• řízení pro nesplnění povinnosti – před jeho formálním začátkem je neformální krok – EK se pokusí objasnit věc s použitím systému EU Pilot – ročně tam EK otevře stovky případů, aby objasnila skutkovou podstatu případů
• pak může začít formální procedura – v prvním kroku notifikační dopis s konstatováním, co a jak je porušováno, stát má většinou dva měsíce na reakci a vysvětlení (během toho i neformální jednání)
• druhý krok je zaslání takzvaného zdůvodněného stanoviska – EK popíše, v čem spočívá porušení a vyzve k podniknutí kroků k nápravě – zároveň pokračují neformální rozhovory, cílem je vyhnout se Soudu
• třetí krok je podání žaloby na porušení smluv na stát u SDEU – nákladné a časově náročné řízení, EK neprohrává (přes 90% úspěšnost)
• SDEU většinou jen konstatuje, že stát opravdu neimplementoval správně nebo včas
• pak může začít druhé kolo, opět tři kroky, pak může SDEU stanovit sankci (penále za každý den do splnění povinnosti)
• envi. otázky mají vysoký podíl (přes 25 %) na rozhodnutích SDEU o sankcích (klasicky oblasti odpadních vod (Irsko, Belgie), kontrola rybářství (Francie), odpady (Řecko)
• státy se hodně liší v tom, jak často je s nimi řízení na porušení povinnosti vedeno – jižní státy nejčastěji (Itálie, Španělsko, Řecko), ČR v mírném nadprůměru
• ale řízení je vedeno se všemi, žádný stát není na nule (nejnižší počty jsou jednotky ročně, nejvyšší desítky)
• vysvětlování odlišnou mírou kompatibility nové evr. úpravy s národní v některých státech, někdy nároky na změny v inst. struktuře (jinými slovy porušení je pravděpodobnější, když jsou na národní úrovni nutné strukturální změny a přístupy ve veř. politikách)
• někdy se míra kompatibility jako příčina zpochybňuje – hovoří se spíše o vlivu preferencí pol. aktérů na národní úrovni (unwilling states) nebo administrativní kapacitě (unable states)
• důležitá je také role daného tématu v domácí politice – prostředí může být příznivé, nebo naopak může generovat hodně veto hráčů
• pro Junckerovu EK se stala implementace pol. prioritou – vznikla síť IMPEL – v přípravné fázi návrhů se setkávají zástupci EK a národních aktérů a diskutují návrhy z hlediska nejhodnějších forem implementace – zároveň výměna dobré praxe – posiluje připravenost národní úrovně na implementaci
• dnes vzniká implementační plán pro každou envi. směrnici – checklisty, tabulky, usnadňují orientaci v předpisech

 

Shrnutí

• formální a neformální rovina – obě důležité, pohledy na ně je třeba kombinovat
• trialogy – klíčová součást neformálních procedur – zároveň problém pro transparentnost a demokratičnost procesu tvorby envi. politiky
• husté inter-institucionální vazby: expertní skupiny, komitologie, přímý kontakt orgánů EU