Přehled tématu

Instituce v environmentální politice Evropské unie

• envi. politika je považována za politiku regulatorní – předpokládá se tedy velké zapojení institucích regulujících (vydávajících příkazy a zákazy, v rovině tvorby pravidel, exekutivy i soudnictví)
• zároveň je to politika specializovaná – do procesu její tvorby vstupuje odborná expertíza
• tyto znaky zohledňuje i institucionální systém EU v oblasti envi. politiky

 

Základní uspořádání

• každá agenda EU má vlastní institucionální systém tvorby policy – je kladen důra na sektorové členění, proto se jednotlivé složky zapojené do procesu liší
• do envi. politiky je v různé míře zapojeno všech pět klíčových orgánů EU: EK, EP, REU, ER, SDEU
• při utváření konkrétní podoby envi. politiky je klíčový tzv. institucionální trojúhelník EK, EP, REU
• při tvorbě legislativy (a ta je v případě EU výrazně propojena se strategiemi) se uplatňuje řádný leg. postup (spolurozhodování)
• v rámci některých vznikají specifické sekce zaměřené na envi. politiku (EK, EP, REU)
• mimoto potřeba expertízy – opatřování a intepretace dat, vědecká analýza problémů – vytvářeny agentury

 

Evropská komise

• částečně politická a částečně byrokratická instituce, obsahuje i expertní složky – vhodné uspořádání pro envi. politiku
• v politické rovině komisaři, v byrokratické úředníci – hájí zájmy EU jako celku, přestože komisaři nominováni státy
• platí sektorový princip – jednotliví komisaři mají svěřeny určité resorty
• v envi. oblasti v současné době dva hlavní posty: místopředseda EK pro European Green Deal Frans Timmermans (Nizozemsko) (vede DG CLIMA) a Virginijus Sinkevičius (Lotyšsko) (DG ENV)
• současná EK je ale specifická, jelikož prioritou číslo 1 je implementace EGD – podléhá přímému řízení předsedkyně EK U. von der Leyenové
• nelze zpochybnit důraz na otázku klimatické změny, někdy je ale kritizováno spojování agendy ochrany ŽP, oceánů a rybolovu pod jednoho komisaře – obvykle to svědčí o oslabení role agendy
• věčné dilema – je lepší mít jedno silné DG a politické vedení nebo co nejvíc osob a DGs, které se tématu věnují?
• historicky nejčastěji reprezentováni Italové a Dánovév rámci byrokratického aparátu tedy dvě hlavní složky – DG ENVI a DG CLIMA
• relativně malá DGs – dohromady kolem 2 % celkového personálu EK
• někdy uváděno v kontrastu s tím, jak EK již od Barrosa zdůrazňovaly význam dané agendy
• EK má legislativní iniciativu a kontroluje tak začátek leg. procesu (ale nezačíná ho většinou ze své vlastní vůle): ER udává obecný směr, členské státy či zájmové skupiny mohou požadovat řešení určité otázky, mezinárodní kontext může vytvořit poptávku po řešení, ECI (milion občanů + rozhodnutí REU a EP – historicky první se týkala zařazení dodávek vody a kanalizace za základní lidská práva)
• DG CLIMA a DG ENV zodpovídají za přípravu návrhů a kontrolují implementaci – často ale spolupracují s dalšími DGs (respektuje průřezový charakter envi. politiky – často zemědělství, průmysl, doprava)
• sektorový princip se střetává s průřezovým charakterem agendy – DGs pracují na svých návrzích a zároveň kladou velký důraz na komentování a doplňování návrhů ostatních DGs
• po zpracování draftu se posílá na další DGs ke konzultaci
• mimoto u každého draftu se zpracovává analýza předpokládaných dopadů (ekonomických, sociálních a environmentálních)
• vnitřní koordinaci Komise často obstarávají místopředsedové – v souladu se stanovenými prioritami
• návrhy před projednáním v EK dostanou kabinety všech komisařů – nakonec EK rozhoduje v kolegiu komisařů
• při přípravě draftů navíc využívány konzultace s aktéry mimo EK – veřejné konzultace
• expertní skupiny – zástupci členských států, NGOs, experti – typicky vládní experti z členských států
• kolem 130 v DG ENV a kolem 70 v DG CLIMA
• expertní skupiny poskytují zpětnou vazbu – dobré pro získání expertů (vlastní kapacita limitovaná), zároveň dobré pro anticipaci postojů (zejm. států)

 

Evropský parlament

• přímo volený, hájí zájmy evr. lidu
• tři frakce nejvíce „zelené“ – Socialisté, Zelení a Evropská severská levice
• obecně dominuje hlasování po frakcích v tématech týkajících se envi. politiky (viz Votewatch)
• vnitřní fungování EP odlišné od národních parlamentů – především ve vztahu k EK – chybí koalice vs. opozice – hůře čitelné postoje
• v průběhu času posilována pozice v leg. procesu – reformy procedur se týkaly i envi. pol. – konzultace, spolupráce, spolurozhodování
• schvalování legislativy a neleg. aktů, v mezin. politice souhlas se smlouvami, schvalování pozice EU na významných mezin. fórech
• vliv na podobu EK – naposledy v roce 2014 neschválena Slovinka Alenka Bratušek – místopředsedkyně pro energetickou unii – nepřesvědčila výbor, nahrazena Slovákem Marošem Ševkovičem (jedna z agend, kde se dost řeší odbornost)
• výbory EP v kontaktu s eurokomisaři (každoročně strukturovaný dialog, ad hoc interpelace)
• výbory zároveň organizují slyšení za účasti zájmových skupin k projednávaným tématům
• ENVI – životní prostředí, veřejné zdraví a bezpečnost potravin: klíčový výbor po envi. politiku – jeden z dvaceti stálých výborů, dnes největší (81 členů)
• po zaslání návrhu do EP jsou návrhy přiděleny některému z výborů, někdy jeden hlavní výbor a další ke stanovisku přispívají nebo se o něj dělí
• předseda výboru vybírán na dva a půl roku (dnes Pascal Canfin z Renew, Francie) – ovlivňuje pozici a reputaci výboru v rámci EP – známé jméno Kena Collinse (80. a 90. léta), v letech 2007–2009 česká stopa Miroslav Ouzký – hodnocen jako nejslabší dosavadní předseda bez zkušeností z EP a slabým zájmem o envi. témata
• v rámci výboru je určena frakce, která následně vybere osobu zpravodaje „rapporteura“ – ostatní frakce mají stínové zpravodaje
• zpravodaj připravuje draft stanoviska EP – které pak prezentuje ve výboru, pak v plénu a případ i vůči REU – nejdůležitější osoba v procesu přijímání konkrétního návrhu
• je vytvořen systém jakéhosi přihazování při rozdělování návrhů mezi frakce – největší mají nejsilnější pozici, mají nejvíce zpravodajů
• přednost mají seniorní členové výboru s určitou zkušeností a případně odborností v oblasti živ. prostředí
• hlasování o návrzích v EP většinou výrazně konsenzuální – postupně o něco klesá (více euroskeptiků a obecné oslabení liberálních frakcí), ale stále se daří u většiny návrhů dosahovat vysoké míry konsenzu – nad 75 % hlasů pro návrh
• tradičně EP označován za „nejzelenější orgán EU“ – přestává to platit (mění se poměr sil frakcí v EP, nelobují již jen envi. NGOs, ale stále více i organizace soukromého sektoru, také se častěji řeší průřezová legislativa (např. změna klimatu je kontroverzní i pro EP)

 

Rada EU

• orgán určený pro obhajobu zájmů států
• od počátků hlavní leg. těleso
• sektorový princip – jedna ze sektorových rad je Rada pro životní prostředí
• v posledních 20 letech nabyla výrazně na významu
• problém pro princip envi. integrace – zde je envi. agenda separována
• lídři – Rakousko, Dánsko, Finsko, Německo, Nizozemsko, Švédsko
• skeptici – Polsko, Maďarsko, Irsko, Rumunsko
• někde mezi – Francie, státy jižní Evropy
• neexistují pevné koalice, postoje se formují podle jednotlivých témat
• hlasovací procedura se u většiny otázek změnila na kvalifikovanou většinu, jednomyslnost zůstává u daňových otázek, správy půdy, správa dodávek vody, využití krajiny a energetického mixu
• posun ve fungování Rady přišel s využíváním kvalifikované většiny – nehledá se nejnižší společný jmenovatel, mnohem větší prostor pro konsenzus (který se hledá vždy, snaha neprovádět hlasování), je to důležité i pro implementaci, jelikož za tu zodpovídají většinou státy – proto výjimky, různé načasování, obecné formulace umožňující národní interpretaci
• mimoto státy pracují s tím, že se řeší řada otázek (nechtějí kvůli jediné otázce rozbíjet budoucí vztahy)
• v praxi většina rozhodnutí konsenzuální, přehlasování nějakého státu je spíše výjimečné (jednotky případů za rok ve všech agendách)
• v případě Rady pro ŽP platí konsenzuální charakter ještě výrazněji – tradičně se řešila méně politizovaná témata na solidní expertní bázi, značná ochota řešit je na evr. úrovni
• někdy dilema společné evropské řešení vs. národní postoj (oboje má benefity)
• mimoto dosahování konsenzu pomáhají často nejasné národní postoje na začátku rozhodování (o některá témata nemá část států zájem)
• Rada pro ŽP je „zelenější“ než jiné Rady – je to částečně i složením – ministři pro ŽP mohou agendu Rady využívat proti jiným ministrům z národní úrovně – něco se prosadí na úrovni EU, na úrovni národní vlády by to neprošlo (ale prostor pro tohle je malý – ministři mají předschválené postoje)

Organizace Rady

• v čele všech zasedání je zástupce předsedající země – hlavně role mediátora, ale možnost posouvat agendu, částečně i směřovat k vlastním prioritám
• tři úrovně Rady – politická, diplomatická a byrokratická
• postupné projednávání – rozhodnutí utvářeno od nekontroverzních bodů k těm problematickým – pracovní skupiny, COREPER I (zástupci) a ministři (A ke schválení, B k projednání
• COREPER – chybí zde sektorové členění, měl by dohlížet na provazby témat
• pracovní skupiny – v oblasti ŽP 2 – WPE a WPIEI – Pracovní skupina pro ŽP, Pracovní skupina pro mezinárodní environmentální otázky
• WPE je složena ze zástupců při stálém zastoupení – scházejí se několikrát týdně
• WPIEI mění složení podle témat, vládní experti z členských států
• ministři se scházejí v Bruselu min. 4x za rok, pak 2x ročně v předsednickém státě

 

Evropská rada

• hlavy vlád, v některých případech hlavy států
• zúčastní se také předseda komise, VPEU a jednání vede stálý předseda
• reprezentuje národní zájmy
• není sektorová – věnuje se všem oblastem, určuje strategie vývoje evr. politik (tedy i envi. politiky)
• nemá legislativní pravomoc – úkoluje ostatní orgány – v tomto úkolování je s postupem času čím dál podrobnější, takže vliv na podobu agendy roste
• zasahuje v případech, kdy se nedaří ostatním dosáhnout rozhodnutí – v envi. politice výjimečně
• zásadní orgán pro řešení otázky změny klimatu – vysoce konfliktní téma s mezisektorovou povahou – právě koordinace je jedním z podstatných úkolů ER
• na závěrech ze zasedání lze sledovat, nakolik jsou jednotlivé agendy momentálně významné – význam envi. politiky jednoznačně posiluje – v posledních letech téměř nejsou závěry z jednání ER, kde by nebylo žádné téma z envi. politiky (v 90. letech to bylo kolem třetiny)

 

Soudní dvůr Evropské unie

• nehraje přímou roli při tvorbě envi. politiky
• podílí se ale průběžně na jejím vynucování v případě neplnění – nejčastěji v případě žádné, neúplně nebo pozdní implementace politiky státem, může dokonce uvalovat sankce
• důležitá role ve vývoji envi. politiky – právní úprava envi. politiky umožněna odkazy na vnitřní trh a blanketní normu
• opakovaně řeší některá zásadní dilemata – třeba střed principů volného trhu a ochrany ŽP – principiálně se kloní k tomu, že zásahy do ekonomických svobod jsou možné, pokud jsou odůvodněné
• dodnes kolem 750 rozsudků se vztahem k envi. problematice – cca desetina celkového počtu – nejčastěji zásahy proti státům porušujícím evr. právo

 

Agentury

• potřeba expertů a vědeckého zázemí pro envi. politiku
• vedla k vytváření agentur – neexistuje jedna zastřešující

Evropská environmentální agentura (EEA) – sídlí v Kodani, funguje od roku 1994

• pozorovací centrum evr. životního prostředí
• má poskytovat úplné a porovnatelné informace o agendě životního prostředí
• má poskytovat technickou a vědeckou podporu (hlavně EK, na kterou je navázána)
• členem je rovněž Turecko, Lichtenštejnsko, Norsko, Švýcarsko, Island
• sběr informací probíhá dominantně ve spolupráci s národními agenturami a dalšími aktéry
• síť EIONET – přes 350 národních institucí a 1000 národních expertů
• obecně je poskytování informací dobrovolným procesem, ale novější legislativa většinou počítá s určitou formou reportingu jako povinnou
• důležitá je standardizace metodologie (měření, dotazování, vyhodnocování dat) – zajištění porovnatelnosti
• v pětiletých intervalech vydávány SOARs – Zprávy o stavu životního prostředí, dále jednotlivé sektorové reporty a tematické zprávy (ve spolupráci s DGs)
• existuje informační systém SEIS – sbírá data pro policy makery
• EEA nikdy nebyla tzv. implementační agenturou - která by mohla rozhodovat – ale přesto má díky poskytování informací velký vliv na řešenou agendu
• zpočátku napjaté vztahy s DG ENVI (EEA chtěla regulační roli), ale dnes vyřešeno

Evropský úřad pro bezpečnost potravin – sídlem je Parma, od 2003

• vědecké poradenství v oblasti bezpečnosti potravin a krmiv – nezastupitelná role při posuzování bezpečnosti GMO
• obecně dělá hlavně hodnocení rizik – na základě toho navrhuje EK způsob rozhodnutí – pokud EK rozhodne jinak, musí změnu zdůvodnit
• rovněž není regulační, ale má konkrétní kontrolní roli

Evropská chemická agentura –  Helsinki, od 2007

• administrace registračního systému REACH – výrobci a dovozci chemických substancí musejí látky v systému registrovat

 

Shrnutí

• odvěký rozpor experiza vs. demokracie – v envi. politice je jasně patrný
• dochází k postupně „agentizaci“ politiky – obecný trend, envi. politiku zatím postihl jen částečně – rozhodují experti a úředníci namísto politicky odpovědných aktérů
• institucionální rámec envi. politiky se výrazně vyvinul, nicméně stále nepatří ve srovnání s jinými agendami mezi nejrozsáhlejší
• platí paradox velká role ve strategii x omezená institucionální kapacita